2018年土地登记代理人考试《理论与方法》考点：农地使用权

2018年土地登记代理人考试《理论与方法》考点：农地使用权

　　农地使用权

　　一、定 义

　　农地使用权是农村集体经济组织成员或者其他单位、个人依法以承包或者租赁等方式取得的用于农、林、牧、渔等生产经营活动的有期限限制的集体土地使用权。

　　农地使用权是我国农村经济体制改革中产生的一种新型的土地权利。这种权利是在土地承包经营、租赁经营等法律关系的基础上由承包人、承租人取得的。其中，集体土地承包经营在我国农村适用最广泛、影响最深远。稳定农村土地承包关系，保护土地承包人的土地使用权益，是我国现阶段土地权利立法的一项基本政策。《土地管理法》对农地使用权的规定是我们国家关于农村政策的法律化定型化。关于农地使用权的法律特点，主要考虑以下几个方面。(1)权利主体，农村集体经济组织成员或其他单位、个人。(2)权利的取得方式，主要为承包经营，此外在实践中也包括土地租赁、土地使用权出让等做法。(3)权利的用益目的，限定为农、林、牧、渔等生产经营活动。(4)权利的使用期限，有法律、法规规定的依其规定，无规定的依约定。

　　二、农地使用权的主体

　　农地使用权可由农村集体经济组织成员依法取得，也可由本农村集体经济组织以外的单位和个人依法取得。

　　依据《土地管理法》第14、15条的规定，农地使用权的主体为本集体经济组织成员及本集体经济组织以外的单位和个人。在各种集体土地使用权中，农地使用权的主体范围是比较广泛的。其中，集体经济组织成员基于其特定身份而享有取得集体土地使用权的法定资格。集体土地所有权的团体性、社区性，加上国家对农村土地的保护政策，决定了集体土地使用权的主体范围主要为集体经济组织的成员。也就是说，集体土地使用权与集体经济组织成员的社员权有着较为密切的联系;在多数情况下，特别是在地少人多的地方，拥有社员权通常是取得集体土地使用权的必要条件。这种主体资格的限制性，在一定程度上决定了集体土地使用权流转的限制性。

　　集体经济组织成员以外的单位和个人，也可以通过与集体经济组织签订土地承包合同取得农地使用权。这种情况常常发生在地多人少的地方，以及城市近郊(本地农民弃农经商致土地缺人耕种)。但是，这一类人取得农地使用权有一个条件，就是必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。这是因为，在农地使用权出让的问题上，可能存在着集体成员与集体领导者的利益冲突。实践中，如果村委会、乡政府由出让农地使用权获得的收益高于向集体成员收取的提留，他们就可能减少对本集体成员发包土地的数量，而将较多的农用地对外出让，从而影响到本地农民的生计和本社区的安定。由此可见，集体经济组织成员以外的单位和个人取得农地使用权的主体资格，不是以社员权为基础，因此其能否取得农地使用权要取决于集体经济组织多数成员的意志，并受到政府的制约。

　　三、农地使用权的取得

　　关于农地使用权的取得，需注意以下几个问题。

　　(一)区分不同的承包主体。依《土地管理法》第14、15条的规定，集体土地承包经营权的主体分为两类：本集体经济组织成员和本集体成员以外的单位或者个人。主体身份的不同，承包经营权的取得也不同。农民集体所有的土地，本集体成员可直接与发包方即集体经济组织签定土地承包协议，取得土地承包经营权。如果是本集体成员以外的单位或个人，则必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。实践中，农民集体经济组织应当严格执行不同主体取得承包经营权的程序，以防止违反多数农民的意志将本集体内所有的土地承包给本集体成员以外的单位或个人，而本集体成员却无地耕种的现象发生。

　　(二)关于承包“四荒”土地的特殊规定。对集体所有的荒山、荒地、荒丘、荒滩等未开发利用的土地资源，中央和地方都鼓励有能力的单位或个人进行开发利用，如《农业法》和一些地方颁布的出让“四荒地”使用权的办法或规定，都是单位或个人取得“四荒”土地承包经营权的根据。至于单位或个人以何种方式或程序取得该项权利，以及权利的期限、流转等事项，可在遵守国家和地方有关规定的前提下，由发包方与承包方协商确定。在一些地方，采取发包方提出合同条件，进行公开拍卖的办法订立承包合同，也取得较好的效果。在条件具备的地方，对大面积荒山荒地的发包，也可以采用招标的方法。

　　(三)土地承包经营合同的内容。土地承包经营合同是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。根据《土地管理法》第10条的规定，发包人一般是指村集体经济组织或者村民委员会、村内分别设立的集体经济组织或者村民小组、乡(镇)农村集体经济组织。承包方是本集体经济组织的成员(农户或个人)或者集体以外的单位或个人。承包人依照承包合同规定范围可以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包人与承包人依合同的约定享有权利义务。就发包人而言，其权利主要有：(1)依法维护集体土地的所有权不受侵犯。发包人作为农民集体所有的土地的所有权人，对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让的土地行为有权制止。(2)依法享有农民集体土地的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包费或者提留款来实现的。(3)依法具有监督管理权。比如监督承包人按照规定用途合理利用土地等。其义务主要为：不得违反合同的约定干涉承包人的经营自主权;应当按照合同的约定向承包人提供农业生产所需要的生产条件并按照农时完成承包合同规定的服务项目。就承包人来讲，其权利主要为：生产经营决策权、产品处分权、收益权等，但是上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是：(1)保护土地和按照承包合同约定的用途合理利用土地。这里所讲的“保护”，是指承包经营方对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护。为此，承包经营方为保护土地的生产能力要采取整治和管理措施，要保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水土流失和盐渍化等。(2)按照合同向发包人支付约定的承包费、提留款等。(3)按照法律的要求缴纳有关税费。

　　(四)承包期限。集体土地承包经营的期限为三十年。这主要是考虑到目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要三十年不变，且家庭联产承包责任制是宪法所规定的农村集体所有制经济的基本形式，农民的农地使用权就是农民的农业用地使用权，《土地管理法》对土地承包经营的期限作出规定，有利于保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，促进农业与农村经济的持续发展。荒山、荒地、荒丘、荒滩等未开发土地的承包经营权的期限较有特殊性，各地的规定一般不同，如陕西宝鸡规定期限为五十到七十年，黑龙江规定为三十到七十年，故实践中其具体期限可由当事人双方在合同中协商确定。

　　(五)承包土地的调整。集体经济组织成员承包本集体的土地，存在着一个公平分配的问题。这个问题在土地相对紧缺的地方尤其突出。因此，在土地发包经过若干年以后，由于人口变动等情况，与原有的土地分配格局可能出现利益分配不平衡的情况。这就需要对承包土地进行局部的调整。按照《土地管理法》第14条第2款的规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这样规定的目的是确保国家关于农村政策的稳定性，防止发包方随意变更土地承包合同，损害农民的承包利益，从而更好地保护农民赖以生存的土地权益不受侵犯。

　　四、农地使用权的内容和限制

　　(一)农地使用权的内容。

　　农地使用权人在权利期限内，对土地享有占有权、使用权、收益权和部分处分权，并可依法继承。荒山、荒地、荒丘、荒滩等未开发利用土地的承包经营权须达到一定的转让条件方可转让，具体转让条件依各地方的有关规定。

　　在各类集体土地使用权中，农地使用权人享有的权利最充分，其在权利期限内对土地享有占有权、使用权、收益权。为了稳定承包关系，农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中对承包经营权的继承问题也给予了明确的答复。据此，如果承包人死亡或丧失民事行为能力，可由其合法继承人继承取得农地使用权。荒山、荒地、荒丘、荒滩等未开发利用土地的承包经营权的权限内容一般依承包合同确定，但因其权利客体的特殊性，处分该权利时，应当充分考虑资源开发利用的程度，如陕西宝鸡、黑龙江等地关于“四荒”资源使用权的立法规定该承包经营权须达到一定的转让条件方可转让，实践中应当严格依法行事，防止一些单位和个人将承包经营权倒卖牟利，而“四荒”资源却得不到真正的开发利用。

　　(二)“四荒”土地承包经营权的抵押。

　　依法承包并已办理土地登记的荒山、荒地、荒丘、荒滩等的土地使用权抵押的，应经发包方同意，并出具书面证明。集体土地上农地使用权抵押的，应当经集体土地所有者的同意。

　　依《担保法》第34条第5项和原《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》第4条的规定，集体荒地土地使用权已办理土地使用权登记的，经发包方同意，可以设定抵押权。为办理抵押登记，抵押人需出具发包人同意抵押的书面证明。

　　(三)农地使用权人行使权利应受的限制。

　　此限制主要包括两个方面：

　　第一，不得擅自改变权利取得时设定的土地用途。根据《土地管理法》及其他相关自然资源立法的规定，法律对农地使用权用途的限制与对企业建设用地权用途的限制有所不同。对后者是严格的用途限制，而对前者仅在农用地转非农用地方面是严格的用途限制，其目的在于实现耕地的保护。对此，《土地管理法》第4、31、44条均体现了这一立法主旨。而农、林、牧、渔业用地之间用途的改变，法律并未严格禁止，只是禁止或限制上述用途改变导致对自然资源的破坏性开发、利用。例如，毁坏森林、草原开垦耕地，围湖造田和侵占江河滩地等，为《土地管理法》第39条所禁止。因此，农、林、牧、渔之间土地用途的改变应依有关法律规定，并应经集体土地所有者同意。至于农、林、牧、渔各部门中的具体用途的改变，例如种植作物由粮食生产转变为蔬菜生产，不属于土地用途改变，可以由承包经营权人自主决定。

　　第二，不得闲置耕地。我国是一个耕地资源极为稀缺的国家，闲置耕地与立法取向不符。《土地管理法》第37条第3款规定：“承包经营耕地的单位和个人连续两年弃耕抛荒的，应当终止承包合同，收回发包的土地。”此项规定既适用集体耕地，也适用国有耕地。

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