2018年土地登记代理人《理论与方法》辅导：划拨国有土地使用权

2018年土地登记代理人《理论与方法》辅导：划拨国有土地使用权

　　划拨国有土地使用权

　　一、定义

　　划拨国有土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准，无偿取得的或者缴纳补偿、安置等费用后取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。

　　划拨国有土地使用权是国有土地使用权的一种，其特殊之处主要有两个方面，一是权利取得的方式，二是权利的期限。在此基础上，还有一个特点，那就是权利的交易限制。

　　(一)划拨国有土地使用权的取得方式。其特点是无偿性。依《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第43条第1款的规定，划拨国有土地使用权指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。依《划拨国有土地使用权管理暂行办法》第2条之规定，划拨国有土地使用权是指土地使用者通过除出让国有土地使用权以外的其他各种方式，依法取得的国有土地使用权。可见，有关法规对划拨国有土地使用权的具体取得方式没用严格的限定，但无论采用何种方式，都是无偿的。所谓无偿，就是不承担向土地所有者交纳使用费(出让金、租金等)。需要指出的是，《城市房地产管理法》第22条第1款规定的“在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用”是指用地单位在征用集体土地或者通过行政划拨取得其他单位已经使用的划拨土地的基础上取得国有土地使用权的情形。这里的补偿费、安置费是支付给农民或原用地单位的，不是付给国家的。所以，尽管用地单位承担了补偿、安置等费用，由于没用向国家支付土地使用费，理论上仍属于无偿取得国有土地使用权。

　　(二)划拨国有土地使用权的期限。根据《城市房地产管理法》第22条第2款“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制”的规定，除有法定期限的情形外，划拨国有土地使用权一般没有使用期限。这不仅意味着用地人可以无期限地长期使用土地，而且意味着国家有权随时收回划拨国有土地使用权，并且在收回时无需对用地人支付补偿。

　　(三)划拨国有土地使用权的交易限制。鉴于以上两个特点，划拨国有土地使用权的交易受到限制。也就是说，划拨国有土地使用权本身一般不得单独用于有偿转让、出租、抵押、投资等交易;如果用地人需要将划拨土地用于交易，一是应当经过国家土地管理部门批准，二是应当取得出让国有土地使用权。划拨国有土地使用权随地上建筑物、附着物转让或以其他方式交易的，其土地收益原则上也应当上交国家。

　　二 、划拨国有土地使用权的主体

　　下列土地的使用者可以依法取得划拨国有土地使用权：

　　1、国家机关用地和军事用地;

　　2、城市基础设施用地和公益事业用地;

　　3、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地;

　　4、法律、行政法规规定的其他符合条件的用地。

　　另外经国家征用而用地者闲置的农民集体所有的土地，由国家依法收回后，应当无偿划拨给原农村集体经济组织农民集体使用，农民集体成为划拨国有土地使用权主体之一。

　　行政划拨是建国以来一直沿用的国有土地使用权取得方式。在计划经济体制下，工商业用地、行政事业单位用地并无营利性、公益性的显著区分，土地资源的使用分配按计划进行。随着社会主义市场经济体制的建立完善，这种带有浓重计划经济色彩的用地制度已不适合我国的客观情况。为了发展我国的社会主义市场经济，大力推进土地使用制度改革，培育和发展房地产市场，应逐步缩小划拨范围，扩大土地使用权出让范围，发挥市场在配置土地资源这一生产要素中的作用，保障国家在土地资产方面的收益。但是，从我国实际情况出发，对所有建设用地一律采取出让方式提供土地使用权是不切实际的，因为这会提高公益性事业用地的成本，加重财政负担，限制公益事业发展。所以，国家投资的基础建设项目以及那些不能营利而又为国计民生所需要的项目，由于其具有社会公益性质，以划拨方式取得土地使用权是恰当的。

　　基于上述理由，我国法律严格地把划拨国有土地使用权的主体限定为国家投资或者其他投资者投资建设，用于非营利性目的的建设用地的使用者。《城市房地产管理法》第23条和《土地管理法》第54条有关于划拨土地范围的规定，将划拨土地的用地范围限定为公用事业、国家机关、基础设施以及国家重点工程用地。

　　在征用集体土地基础上取得划拨国有土地使用权实际上是一种廉价取得增量土地的方法。实践中，通过这种方式取得划拨国有土地使用权后，用地者征而不用、多征少用，导致土地闲置、资源浪费的现象比较常见。所以，《土地管理法》第37条规定的征收闲置费、无偿收回土地以及将土地交给农民集体恢复耕种，都有助于遏制这种现象，使有限的土地资源得以充分利用。

　　三 、划拨国有土地使用权的取得

　　用地者申请取得划拨国有土地使用权需征用集体土地或占用其他用地者正在使用的国有土地的，申请用地者应向集体土地所有者或原国有土地使用者支付土地补偿安置费或拆迁补安置费。申请用地者取得划拨国有土地使用权的土地为国有荒山、荒地的，经依法批准后，可无偿取得。

　　依《城市房地产管理法》第22条及《土地管理法》第40、47条的规定，划拨国有土地使用权经县级以上人民政府依法批准，土地使用者可在缴纳补偿、安置等费用后低偿取得或无偿取得。可见，取得划拨国有土地使用权基本方式为无偿取得和低偿付取得。

　　依《土地管理法》第40条规定，“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”这是无偿取得划拨国有土地使用权的特别规定。这里所称“荒地”，包括荒沟、荒丘、荒滩等未经开发利用的土地。对国有荒山、荒地加以利用有利于土地资源的利用和保护，应予鼓励。开发荒山、荒地，尤其是农、林、牧、渔业开发，其成本较高、回收较慢、回报较低，因而采用无偿划拨的做法是可取的。

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