2017年土地登记代理人《理论与方法》备考知识点（1）_第2页

　　将乡(镇)农民集体土地所有者代表界定为“乡(镇)农村集体经济组织或乡(镇)人民政府”，在《土地管理法》第10条规定的基础上增加了乡(镇)人民政府。这是实际情况的真实反映。在我国的多数农村地区，乡(镇)土地所有权的真正代表为乡(镇)人民政府，尽管各地纷纷设立诸如“乡(镇)农经社”、“乡(镇)农工商总公司”、“乡(镇)集体资产管理委员会”等名称各异的企业组织，但这些组织多受乡(镇)人民政府支配、控制，其负责人均由乡(镇)人民政府委派、任命，或由乡(镇)人民政府负责人兼任，财务上也与乡(镇)人民政府财政融为一体。有些地方，一个乡(镇)人民政府下面有多个经济组织。而且，这些经济组织已经不是与原来的人民公社相对应意义上的集体经济组织。所以，以乡(镇)人民政府代表该乡(镇)全体农民充当集体土地所有权主体，实践中比较可行。

　　三、集体土地所有权的内容与限制

　　集体土地所有者及其代表依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分权能，其权利行使受法律限制。集体土地所有者及其代表可依法将集体土地所有权的部分权能让与符合法律规定的用地者。集体土地所有者对土地依法享有收益权，并可保有一定处分权。集体土地所用者代表实施对集体土地的重大处置，需经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意，并不得违反法律的禁止性规定，且应履行法定义务。乡(镇)土地所有者代表行使上述权利可不经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意。

　　集体土地所有权的内容。集体土地所有权可以由所有者亲自行使，也可以由所有者代表代为行使。其权利内容包括占有、使用、收益和处分四项权能。集体土地所有权具有不完全性，在收益和处分方面受到一定限制。例如在收益权方面，集体所有的土地不能直接用于房地产开发;若要用于房地产开发，必须先经国家征用程序转变为国有土地后再由国家出让给发展商。这就使属于集体土地所有权人在土地商业性开发方面的收益受到限制。又如在处分权方面，集体土地不得出让、转让、出租用于非农业建设，集体土地所有者不得擅自改变土地用途，集体向非农业性用地者提供土地使用权须经人民政府审批等等，均使集体土地所有权中的处分权受到相当大的限制。

　　集体土地所有权的权能分离。向用地者让与权利，既可由集体土地所有者实施，也可由其代表实施。向用地者让与权利后，集体土地所有者可取得收益(当然，也可以无偿让与，例如宅基地使用权)。

　　集体土地所有者代表对土地行使处分权的限制。对土地的处分包括事实上的处分(如改变土地用途)和法律上的处分(如将土地权利进行交易)。集体土地所有者代表行使处分权受两方面限制：

　　第一，受农民集体经济组织成员共同意志的限制。集体土地所有权真正主体是全体集体经济组织成员，而不是他们的代表机构或者代表人。所以，对集体土地的重大处置决定，要依法经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意。但是，在乡(镇)集体土地所有权中，农民集体对土地实际已无直接的收益权，也无法直接行使处分权，故农民集体已无法对所有权主体代表行使权利予以限制。从这一实际情况出发，乡(镇)土地所有者代表行使上述权利可不经农村集体经济组织或村民小组成员表决同意。

　　第二，受国家法律和政府管理的限制。集体经济组织行使对集体土地的处分权，不得违反法律的禁止性规定，且须履行法定义务。例如，未经国家征用不得转让土地，不得将集体土地用于商业性房地产开发，改变土地用途须依法经有审批权的人民政府批准等等。

　　四、集体土地的征用

　　集体土地征用是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。土地征用方案依照法定程序批准后，由被征用土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地主管部门会同有关部门，根据经批准的土地征用方案，拟定征地补偿、安置方案，并在被征用土地所在的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用城市郊区的菜地，用地单位应按国家有关规定缴纳新菜地开发基金。土地补偿费归土地所有权人所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。征地补偿、安置费的分配，应经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

　　土地征用权的性质。在民法上，征用是所有权取得的一种方式，它是指国家为公共目的而强制地、并且通常是有偿地取得领土范围内原属其他民事主体所有的财产。现代各国法律都承认国家为了公共建设需要而征用财产的做法。这在法理上被称为“最高统治权的行使”。确切地说，征用权不是私法意义上的权利，而是公法意义上的权力。国家征用财产的权力，不是依据于国家所有权，而是依据于国家主权。主权意味着国家可以支配其领土内的一切人和物。在我国，土地征用权是指国家基于公共利益的目的而将集体所有土地转为国有的权力。我国宪法第10条在设立集体土地所有权的同时，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这说明，集体土地所有权自设立时起就附有一个条件，这就是随时服从国家的建设征用。国家为公共利益征用集体，可以是基于各种不同的需要，如公共管理的需要、国防的需要、经济建设的需要等等。土地《土地管理法》第2条第4款 “国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”的规定，涵盖了各种公共利益需要。而《土地管理法》第43条第1款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定和第2款“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”的规定，则是关于建设征用土地的规定。实际上，我国关于建设征用土地的立法由来已久，如1953年的《关于国家建设征用土地办法》、1958年的《国家建设征用土地办法》和1982年的《国家建设征用土地条例》。